So funktioniert Politik
Kommunalpolitik.- Abwahl des Bürgermeisters.
Eine Einführung in die Kommunalpolitik
1945 waren die westlichen Besatzungsmächte angetreten, eine nachhaltige demokratische Struktur in Deutschland aufzubauen. Nach dem Prinzip der "Verwaltung von unten" und aus der eigenen Erfahrung heraus förderte die britische Militärregierung den Aufbau einer Kommunalverfassung. Mit der "Revidierten Deutschen Gemeindeordnung" wurde in Nordrhein-Westfalen 1946 eine feste Grundlage für die kommunale Selbstverwaltung nach dem britischen Vorbild:
- mit ehrenamtlichen Ratsmitgliedern,
- einem ehrenamtlichen Vorsitzenden des Rates - dem Ober-/ Bürgermeister -
- und einem hauptamtlichen Verwaltungschef - dem Ober-/ Stadtdirektor bzw. dem Gemeindedirektor -
installiert. Wesentlich war, dass der Bürgermeister nicht mehr gleichzeitig Vorsitzender des Rates und Chef der Verwaltung war. Nach vielfachen Überlegungen wurde 1994 unmittelbar nach der Kommunalwahl dieser Gedanke wieder mit der letzten großen Änderung die Doppelspitze in der Gemeinde abgeschafft.
Die vom Bürger angenommene Verantwortung des Bürgermeisters für die Verwaltung forcierte wieder die Zusammenführung der Verantwortung für die Führung des Rates und die Angelegenheiten der Verwaltung. Der Bürgermeister / Oberbürgermeister wurde wieder Verwaltungschef. In der Übergangszeit wurde er letztmalig nach Beendigung der doppelten Führung vom Rat bestimmt. Seit 1999 wird er direkt vom Bürger gewählt, zeitgleich mit den Ratsmitgliedern.
Wozu Ratsmitglieder?
Da es recht sinnlos ist, in kleineren oder größeren Gemeinwesen alle Bürger gleichzeitig bei der Ordnung des Gemeinwesens direkt zu beteiligen, wählen die Bürger ihre Vertreter. Nominiert von Parteien und den Wählern als Direktkandidaten in Wahlkreisen und als Listenkandidaten präsentiert, wird am Wahlabend festgestellt, wie die Parteien und ihre Kandidaten sich bei der Bevölkerung haben durchsetzen können, ob sie ihre politischen Vorstellungen (d.h. Wahlprogramme) zur Gestaltung der Kommune haben überzeugend darstellen können.
Politische Programme in der Umsetzung:
Um dieses in der anschließenden Wahlzeit (in NRW: 5 Jahre) auch erfolgreich und effizient umsetzen zu können, hat der Gesetzgeber im § 56 der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NW) den gewählten Vertretern, gemeinhin als Ratsmitglieder bezeichnet, die Möglichkeit eingeräumt, sich zu Interessengruppen, d.h. Fraktionen, zusammen zu schließen, um gemeinsame Ziele einfacher verfolgen zu können.
Und die Gemeindeordnung liefert auch gleich im Absatz (1) die Definition einer "Fraktion": Fraktionen sind freiwillige Vereinigungen von Mitgliedern des Rates und einer Bezirksvertretung.? Und ihre allgemeine Aufgabe wird nachfolgend beschrieben: "Die Fraktionen wirken bei der Willenbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung mit; sie können insoweit ihre Auffassung öffentlich darstellen." (§56 (2) GO NW)
Dies geschieht auch im Normalfall durch die gewählten Mitglieder einer Partei, denn diese haben sich schon vorher durch die Erarbeitung eines gemeinsamen politischen Programms gebunden.
Fraktionen sind aber nicht an die Partei gebunden, auch wenn dies gerne von den Parteien so gesehen wird. Dieses würde auch dem Selbstbestimmungsrecht der Ratsmitglieder zuwider laufen. Die Gemeindeordnung bestimmt im § 43 (Rechte und Pflichten der Ratsmitglieder), dass Ratsmitglieder "in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung zu Handeln" haben. Auf Grund ihrer politischen Herkunft werden aber die Ratsmitglieder einer Fraktion überwiegend gemeinsame politische Ziele verfolgen.
- Wahlkampfgeplapper
Ratsmitglieder und Ehrenamt
Andererseits sollte dies nicht dazu führen, dass die gewählten Vertreter sich von den Programmen so weit entfernen, dass sie, wie es in Moers wohl geschah, die Wahlaussagen zu Wahlgeklapper erklärten. (RP Moers am 16. Nov. 2004) Damit wurde zugleich deutlich, wie der wahlberechtigte Bürger getäuscht werden darf.
Dies deckt sogar das Bundesverfassungsgericht mit einer Entscheidung aus dem Jahr 2001:
"Dem unbefangenen und verständigen Äußerungsadressaten ist in aller Regel bewusst, dass Wahlkampfaussagen - ähnlich kommerziellen Zwecken dienende Werbeaussagen - häufig Übertreibungen enthalten und verzerrte Bilder zeichnen, wenn dies dem Ziel entgegenkommt, die eigenen Aussichten auf einen Wahlerfolg zu verbessern." (Lübken, Wahlkampfrecht, S. 63).
Andererseits wird damit deutlich, welche Qualität Wahlprogramme haben, wenn Parteien und ihre Mandatsträger die inhaltlichen Aussagen allein auf Wahlerfolg und nicht auf politische Verantwortbarkeit abstellen.
Jegliche Diskussion politischer Programme im Vorfeld der Wahlen wird so ad absurdum geführt.
Da Ratsmitglieder, anders als Abgeordnete in den Landesparlamenten und im Bundestag, ihre Aufgaben ehrenamtlich erfüllen, werden sie vom Gesetz besonders geschützt. Dies ist insofern auch erforderlich, als sie eine erhebliche Zahl von Stunden in der Woche für ihre Aufgaben aufwenden müssen.
Die GO NW bestimmt, dass niemand gehindert werden darf, sich um ein Ratsmandat zu bewerben. Arbeitgeber müssen gewählte Mitglieder sogar von ihrer Arbeit freistellen, "soweit es die Ausübung ihres Mandats erfordert." (§44 GO NW).
Da Ratsmitglieder, oder auch Sachkundige Bürger, dadurch aber unmittelbaren finanziellen Verlust beim Arbeitslohn hätten, bestimmt die Gemeindeordnung, dass dadurch ein Ersatzanspruch gegenüber der Gemeinde entsteht. Doch auch hierfür gibt es keinen unbegrenzten Freibrief. So wird z.B. für entgangenen Verdienst aus Nebentätigkeiten kein Ersatz geleistet. Auch für den Hauptberuf, soweit es sich um Selbstständige handelt, gibt es Obergrenzen für den (steuerpflichtigen!) Lohnersatz. Diese Obergrenze regelt die Kommune mit ihrem Ortsrecht. In der Stadt Moers gibt es eine Obergrenze von 25 ? je Stunde. Näheres regelt u.a. der §45 der GO NW.
So soll auch sicher gestellt werden, dass niemand sich um des persönlichen Vorteils willen, um ein Ratsmandat bemüht. Im Zuge der allgemeinen wirtschaftlichen Lage und der Arbeitsplatzdiskussion ist zur Zeit sogar eher festzustellen, dass Arbeitnehmer eher auf ein Mandat verzichten, wenn es in Betrieben zu "Neustrukturierungsdiskussionen" kommt. Denn eine verantwortliche Mandatsausübung erfordert oft einen erheblichen Zeiteinsatz. Und nicht jeder Arbeitgeber erkennt seine Vorteile durch kommunalpolitisch engagierte Mitarbeiter. Deshalb finden Sitzungen auch oft in den Abendstunden statt, damit die beruflichen Zeitkonflikte verringert werden können.
So kann leicht ein zusätzlicher Arbeitstag pro Woche auch im Jahresdurchschnitt für die Ratsvertreter anfallen durch Teilnahme an Fraktionssitzungen, Vorbereitung von Ausschuss- und Ratssitzungen, Teilnahme den Sitzungen des Ausschusses und des Rates. Und es sind immer wieder Tage festzustellen, zwar nur für einzelne Ratsvertreter, an denen das politische Beratungsgeschehen sich in den verschiedenen Gremien von 15.00 Uhr bis über 21.00 Uhr hinaus hinzieht.
Und neben diesen Terminen zur politischen Beratung addieren sich die Aufwendungen für die repräsentative Arbeit. Die Bürger und Vereine erwarten, dass zu bestimmten Anlässen, und das vorzugsweise an Wochenenden ihre gewählten Vertreter an Versammlungen teilnehmen.
Finanzierung der Fraktionsarbeit
- Fraktionsfinanzierung
Zur Ermöglichung einer verantwortungsvollen politischen Arbeit in Fraktionen gibt die Gemeindeordnung mit dem §56 (3) den Kommunen die Möglichkeit, die ehrenamtlich Tätigen durch Geschäftsstellen personell / finanziell zu unterstützen. Zur Regelung ihrer Arbeit müssen Fraktionen sich Geschäftsordnungen geben.
In der Stadt Moers, wie auch in anderen Großstädten, wurden dafür Grundbedürfnisse der Fraktionen u.a. dadurch definiert, dass den Fraktionen Geschäftsstellen zur Verfügung gestellt werden. In Moers gibt es diese seit 1980.
Neben den Geschäftsstellen werden von der Stadt Moers auch Personalkosten in den Geschäftsstellen übernommen. Darüber hinaus erhalten die Fraktionen finanzielle Zuwendungen für ihre Arbeit: die sich in einen Sockelbetrag und einen Zuschuss je Ratsmitglied splittet. Über diese Zuwendungen sind die Fraktionen nachweispflichtig. Grundlage für die Verwendungsmöglichkeit ist ein Erlass des Innenministers von 1986, der vor dem Hintergrund eines damaligen Verwaltungsgerichtsurteils sehr ausführlich auf die Verwendungsmöglichkeiten eingeht. Wesentliche Grundsatzregel ist, dass die aus dem städtischen Haushalt bereit gestellten Finanzen nicht für "Parteiarbeit" oder ähnliches verwendet werden dürfen. Es würde sonst zu einer verbotenen Parteienfinanzierung kommen.
Diese Zuwendungen an die Fraktionen werden im Haushalt in den Anlagen ausgewiesen.
weiterführende Literatur
In chronologischer Reihenfolge des Erscheinungsjahres
- Konrad Adenauer, Erinnerungen 1945-1953, Deutsche Verlagsanstalt Stuttgart, 1965
- Roland Roth / Hellmut Wollmann (Hrsg.): Kommunalpolitik - Politisches Handeln in der Gemeinde, Leske + Budrich, Opladen 1994
- Hiltrud Nassmacher, Karl-Heinz Nassmacher: Kommunalpolitik in Deutschland, Leske + Budrich, Opladen 1999
- KPV Bildungswerk (Hrsg.): Kommunalverfassung NW, Eckhardt / Kleerbaum, Klieve, Bonn, Varus-Verlag 1999
- KPV Bildungswerk (Hrsg.): Gemeinde- und Kreisordnung, Lübken / Kleerbaum, Recklinghausen, Kommunal-Verlag, 2001
- Dieter Grunow (Hrsg.): Verwaltung in Nordrhein-Westfalen, Münster, Aschendorff Verlag 2003
- Landeszentrale für pol. Bildung: Die Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen / Spielregel der Demokratie, Wolfgang Kringe, Düsseldorf, 1990
- KPV-Bildungswerk (Hrsg.): Wahlkamprecht Nordrhein-Westfalen 2004, Marcus Lübken, Recklinghausen, Kommunal-Verlag GmbH
- Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar für die kommunale Praxis, 2008, Recklinghausen, KPV-DBG mbH
- Kleerbaum, Klieve, Flüshöh, Die Fraktion und ihre Mitglieder, 2009, Recklinghausen, KPV-DBG mbH
- Stephan Smith, Sachkundige Bürger und Sachkundige Einwohner, 2010, Recklinghausen, KPV-DBG mbH
- Haushaltsplan Stadt Moers 2011
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